Omtvistade landskap: navigering mellan konkurrerande markanvändning och kumulativa effekter

Trycket från konkurrerande markanvändning på renskötselns betesmarker i norra Sverige har ökat kraftigt de senaste åren. De föranleder omfattande kumulativ (samlade) påverkan på en skala som för många samebyar hotar framtiden för den naturbetesbaserade renskötseln och därmed även den samiska kulturen. Samtidigt upplever tjänstemän på förvaltningsmyndigheterna och flera verksamhetsutövare att de inte förmår att beakta och/eller motverka dessa effekter. Detta delvis på grund av en akut brist på kunskap och beslutsverktyg men också på grund av en avsaknad av politiska styrmedel och lagstiftning. I denna rapport presenterar vi ny kunskap från vår forskning som bidrar till att förstå hur staten, exploatörer och samebyar kan förbättra hanteringen av kumulativa effekter på renskötseln och samisk markanvändning. Resultaten är från projektet ’Omtvistade landskap: Navigering mellan konkurrerande markanvändning och kumulativa effekter’ (CO-LAND). Syftet med projektet har varit att ta reda på hur myndigheter och beslutsfattare kan förbättra sina beslut och sin roll för att minska konflikterna mellan olika markanvändare i en tid när trycket på markerna ökar. Den samlande ansatsen till forskningen var inspirerad av deltagande aktionsforskning, med särskild vikt vid att använda traditionell samisk kunskap. Forskningen har genomförts i partnerskap mellan projektets samiska organisationer knutna till renskötseln och forskningsinstitutionerna. Arbetet har organiserats i sex delstudier som har levererat följande huvudsakliga slutsatser: 1. Exploatörer tar otillräcklig hänsyn till kumulativa effekter på samebyar I denna studie visar vi på hur gruvbolags miljökonsekvensbeskrivningar vid exploatering av mark tar otillräcklig hänsyn till kumulativa effekter på samebyar och deras renskötsel. Vi argumenterar för att det behövs en starkare statlig reglering kring samiska rättigheter i tillståndsärenden samt ett behov av en mer detaljerad vägledning från relevanta myndigheter över hur tjänstemän och verksamhetsutövare förväntas bedöma kumulativa effekter och hur de ska ge samebyar inflytande. 2. Sverige sämst avseende urfolks inflytande vid miljöbedömningar I denna studie visar vi på hur svenska myndigheter och bolag ger samebyar otillräckliga villkor för att skydda sina rättigheter vid miljöbedömningar. Sverige är sämst av fem jämförda länder på att ge ursprungsfolk möjlighet att skydda sina rättigheter vid miljöbedömningar av exempelvis nya gruv- och vindkraftsparksetableringar. Utifrån resultaten argumenterar vi för att samiskt inflytande kan ökas genom samförvaltning av miljöbedömningar och finansiering till samebyar för att göra sina egna studier. 3. Vindkraftens påverkan under driftsfas I denna studie visar vi hur renar väljer betesområde i ett kalvningsområde i Malå sameby där två vindkraftparker är i drift. Studien är ett led i att klarlägga hur renar förhåller sig till infrastruktur och annan markanvändning i landskapet. Genom analys av GPS-data visar vi att renarna undviker områden i och kring vindkraftparkerna och att de undviker områden där vindkraftverken inte är skymda av topografin, medan de ökar användningen av områden där vindkraftverken är skymda.4. Metodik för att beräkna störningszoner En viktig fråga i miljökonsekvensbedömningar är att uppskatta hur djurpopulationer påverkas av olika typer av infrastruktur och mänsklig aktivitet. I denna explorativa studie har vi vidareutvecklat metodiken för att statistiskt beräkna hur olika typer av infrastruktur samverkar i påverkan på djurens val av vistelseområde. Studien kombinerar simuleringar och riktiga data från renar utrustade med GPS-halsband som vistats i Lögdeå konventionsbetesområde i Vilhelmina Norra sameby. 5. Vattenkraftutbyggnaden i Porjus och Vojmån – effekter och möjliga åtgärder I den här studien har samebyarna Sirges och Vilhelmina Norra tillsammans med forskarna genomfört en kumulativ konsekvensanalys av hur de påverkas av trycket från annan markanvändning, hur de över tid har anpassat sig till denna kumulativa påverkan och vilka konsekvenser den fått på deras renskötsel. Vidare beskriver vi förslag på åtgärder för att förbättra den gröna infrastrukturen för renarna och renskötseln, och möjligheterna till att upprätthålla och stärka den traditionella renskötseln i samebyarna. 6. Hur myndigheter kan efterleva sina skyldigheter mot samebyar I denna studie undersökte vi hur svenska myndigheter och samebyar anser att statens skyldigheter gentemot renskötseln kan efterlevas i samband med tillståndsprocesser och markanvändningsplanering. Resultaten visar på behovet av att uppdatera sektorslagstiftningen utifrån samiska rättigheter och med hänvisningar till hur statens skyldigheter ska genomföras. Mycket kan även åstadkommas genom att förse samebyar med utökade finansiella resurser för att kunna delta i beslutsprocesser. Det är också viktigt att satsa på kompetensförsörjning i myndigheter, inklusive vägledning och checklistor utarbetade gemensamt mellan myndigheter och renskötselns företrädare.
Competing land uses have during the last years escalated massively on traditional reindeer grazing lands in northern Sweden. They result in pressures that provoke cumulative (i.e. combined) impacts of a magnitude that for many Sami reindeer herding communities threaten the future of traditional herding – and thus even Sami culture. State officials and several developers find it hard if not impossible to manage or prevent these cumulative impacts. As reasons, they cite a lack of knowledge and decision support tools but also a paucity of political steering and legislative failures. In this report we present new knowledge from our research aimed at understanding how the state, developers and Sami communities may improve the governance of cumulative impacts of competing land uses on reindeer herding and Sami land use broadly. The results derive from the project ‘Contested landscapes: navigating competing claims on cumulative impacts (CO-LAND)’. The purpose of the project was to examine how government authorities, and decision makers generally, can make more informed decisions and strengthen their role in reducing conflicts between different land users at a time when the pressure on natural resources are rapidly increasing. The overall approach taking was inspired by participatory action research, with emphasis on traditional Sami knowledge. The research was undertaken in partnership between the project’s Sami organizations linked to reindeer herding and the academic institutions. The work was organized in six studies that, in brief, have offered the following key insights:1. Developers pay insufficient attention to cumulative impacts on Sami reindeer herding communities In this study we show how mining companies in their environmental impact assessments pay insufficient attention to cumulative impacts on Sami communities and their reindeer herding. We argue for a stronger role of the state in regulating Sami rights in permit processes as well as a need for detailed guidance from relevant state authorities about how officials and developers are expected to assess cumulative impacts and ensure meaningful influence for Sami communities.2. Sweden performs worst on Indigenous influence in environmental impact assessments In this study we show how Swedish authorities and companies provides inadequate opportunities for Sami communities protect their rights in conjunction with impact assessments. Sweden delivers the poorest performance in a comparison of five countries as regards the opportunity for Indigenous communities to have influence in impact assessments, e.g. linked to new mining or winder power operations. Based on the results we argue that meaningful Sami influence can be enhanced through co-management of impact assessments and through the institutionalizing of financing to Sami communities who wish to undertake their own community-led studies.3. The impact of wind power during operation In this study we examine how reindeer choses pasture areas in a calving site in Malå reindeer herding community where two wind power plants are in operation. This work formed part in a larger effort to clarify how reindeer respond to infrastructure and other land uses. Through GPS data we demonstrate that the animals avoid areas within and near the wind power parks. Similarly, the animals also avoid areas where the operations are directly visible but increase their use of areas where operations are shielded by topography.4. Methods to estimate zones of disturbance A question that often arises when carrying out environmental impact assessments is how animal populations are affected by different types of infrastructure and human activity. In this exploratory study we took steps to further develop a method to statistically estimate how different kinds of infrastructure interact in their impact on reindeer choice of pasture. The study combines simulations with real data from reindeer equipped with GPS collars in Lögdeå convention area in Vilhelmina norra reindeer herding community.5. The expansion of hydropower in Porjus and Vojmån – impacts and potential measures of redress In this study the two reindeer herding communities Sirges and Vilhelmina norra worked together with the researchers to undertake a cumulative impact assessment of how they are impacted by other land uses, how they have adapted over time and the consequences these changes have had for their reindeer herding. We also describe potential measures to improve the green infrastructure for reindeer husbandry activities and the possibilities to maintain or even enhance traditional reindeer herding in the communities.6. How government authorities can enact their duties toward Sami reindeer herding communities In this study we examined how Swedish authorities and Sami communities consider that state duties toward reindeer herding can be enacted in conjunction with permit processes and land use planning. The results show the need to update sectoral legislation based on Sami rights and insert clear references to how state duties are to be enacted. Much can also be accomplished if Sami reindeer herding communities were provided with adequate financial resources to participate in decision making. Other important measures to enhance implementation of state duties include competence development in government authorities, the provision of guidance and checklists developed jointly by authorities and Sami reindeer herding representatives.