Kvalitetsaspekter vid upphandling av utemiljöförvaltning: en jämförelse mellan offentliga och privata förvaltare i Sverige och Danmark

SAMMANFATTNING Projektet är inriktat på entreprenadupphandling av utemiljöskötsel. Vi gör en jämförelse mellan Sverige och Danmark och i görligaste mån mellan upphandlingar som genomförts enligt EU:s inköpsdirektiv (offentlig verksamhet) och upphandlingar som inte omfattas av direktivet (privat verksamhet). Som utgångspunkt har vi formulerat tre trender att följa upp: 1. Allt fler förvaltare, både offentliga och privata, övergår till upphandling av förvaltningen av sina utemiljöer på entreprenad istället för att genomföras i egen regi men det är oklart om denna trend nått en mättnad eller om det fortfarande är en ökande (eller minskande) andel upphandlad förvaltning. 2. Upphandling av utemiljöskötsel från offentliga förvaltare styrs av EU:s upphandlingsregler genom de nationella lagarna Lagen om offentlig upphandling (LOU) i Sverige och Tilbudsloven i Danmark. Tillämpningarna blir allt mer stelbenta efterhand som ansvaret för upphandlingar förs över till centrala upphandlingsenheter eller styrs till sitt upplägg av lokala/kommunala/andra upphandlingsreglementen. Kraven på genomsiktlighet, jämförbarhet och enkelhet ökar varför de kvalitativa aspekterna och kraven blir allt svårare att formulera och ha som utgångspunkt för att få rätt val av utförare och att upphandlingsunderlagen kan användas för att styra mot den efterfrågade kvaliteten i det utförda resultatet. 3. Funktionsupphandlingar tenderar att bli allt vanligare jämfört med moment- och arbetsspecificerade upphandlingar. Projektet har genomförts i tre steg. Det första var en webbenkät till parkförvaltare och fastighetsförvaltare i Sverige (45 park+15 bostad=60 svar) och Danmark (57 park+8 bostad=65 svar). Det andra var en telefonintervju till dem som i webbenkäten meddelat att de var beredda att vara med vid en intervju, 23 i Sverige och 6 i Danmark. Det tredje var en genomgång av svenska förfrågningsunderlag insamlade från en del av dem som medverkade vid telefonintervju och som jämfördes med en genomgång av förfrågningsunderlag från början av 1990-talet (Persson, 1996). De svenska och danska ramverken kring entreprenadupphandling är både likartade och skiljer sig åt. Störst är skillnaden att i Danmark har regeringen gripit in och skrivit avtal med kommunernas organisation om vilken omfattning entreprenadupphandling av kommunal verksamhet ska ha. Det finns även skillnader i hur anställningstryggheten hanteras när man går över till entreprenadverksamhet och att det i Danmark finns en särskild lag om kontrollbud som avges av den kommunala verksamheten vid entreprenadförfrågningar. Av webbenkäten framgår att: – I både Sverige och Danmark är trenden att de kommuner som nu lägger ut en del av sina skötseluppgifter på entreprenad förväntar sig en ännu större entreprenadupphandling framöver. – De svenska kommuner som lägger ut på entreprenad lägger ut en större andel av uppgifterna på entreprenad jämfört med de danska kommunerna. – Färre kommuner lägger ut på entreprenad i Sverige än i Danmark. 6 – Det är bara några få bostadsföretag som lägger ut skötseluppgifter på entreprenad i Danmark, medan andelen bostadsföretag som lägger ut skötseluppgifter på entreprenad är större i Sverige. Av telefonintervjuerna framgår att flödet för genomförande av upphandlingar och entreprenader är relativt snarlikt mellan Danmark och Sverige. Noteras kan att inköpsavdelningar eller liknande är inblandade i princip i alla undersökta kommuners upphandlingsprocesser. En skillnad är att bland våra danska respondenter använder samtliga sig av konsulter som stöd i olika led av processen medan det är mera ovanligt i Sverige. Bland våra danska case är alltid den politiska nivån medverkande i processen, vilket inte är fallet i Sverige. Där är en skillnad mellan upplägget av intervjuerna så frågan om politisk involvering är inte explicit ställd i de svenska. Vidare framgår att synen på funktions- respektive moment- och frekvensbaserade styrdokument är likartad i båda länderna. Helhetstänkande och holistiska styrdokument är mycket ovanliga men huvuddelen av respondenterna menar att det är den bästa formen för daglig uppföljning av entreprenaderna, men samtidigt är styrdokumenten i princip aldrig (med ett svenskt undantag) i sin helhet baserade på funktion och utseende utan föreskriver moment och/eller frekvenser. Både i Danmark och Sverige är respondenterna överens om att det är relationen mellan beställaren och entreprenören som är mest utslagsgivande för vilken kvalitet som levereras genom skötselarbetet. En stor skillnad mellan länderna är att entreprenadupphandling av skötsel är ovanligt inom den danska bostadssektorn. Vi har fått flera exempel på att upphandlingar mött starkt motstånd från boende och boendeorganisationer i Danmark och inte kunnat genomföras. I Sverige är inte detta en kontroversiell fråga utan bostadsföretag av olika slag har utemiljöskötsel på entreprenad i stor omfattning. Av dem som svarat på vår webbenkät är det 14 av 15 bostadsrepresentanter som har entreprenadupphandling. Av de granskade svenska förfrågningsunderlagen (16 stycken) som jämförts med förfrågningsunderlag från början av 1990-talet framgår att det skett en stor förändring i vad som sägs om kontroll och uppföljning. På 1990-talet var den vanligaste formen att beställaren utövade den kontroll hen ansåg lämplig medan det var mycket ovanligt att kontrollen baserades på entreprenörens egenkontroll. Här har skett en svängning fram till idag där förhållandena nu är de omvända. Förutom dessa två renodlade former för kontroll finns en rad olika modeller där beställaren och entreprenören gemensamt utövar kontroll och uppföljning. För de tre trenderna kan konstateras: 1. Övergång från egen regi till entreprenad: Vi har av undersökningstekniska skäl inte fått fram några uppgifter från de beställare som idag inte använder entreprenader, i vilken utsträckning de planerar att göra det. Däremot visar vår studie att för de beställare som idag har entreprenader så räknar i princip alla med att andelen entreprenadupphandlad skötsel kommer att öka de kommande fem åren. 2. EU:s upphandlingsreglers påverkan på kvalitetsstyrningen och skötselutförandet: Det är stor skillnad på de svenska förfrågningsunderlagen från 1990-talet fram till dagens. Det är mer fokus på formalia och på underlag för tilldelningskriterier. Av våra intervjuer framgår att man har starkt fokus på jämförbarhet och kvantifierbarhet och inköpsavdelningar är involverade i alla kommunala upphandlingsprocesser. Respondenterna säger att man idag har svårare att hävda mjuka kriterier då upphandlingsansvariga menar att det ökar risken för över 7 klaganden av tilldelningsbeslut. I vilken utsträckning detta har påverkat den erhållna kvaliteten i det genomförda skötselentreprenadarbetet har vi inte haft möjlighet att följa upp i föreliggande projekt. 3. Ökad användning av funktionsupphandlingar kontra moment- och frekvensupphandlingar: Nej, utvecklingen verkar inte gå åt det hållet utan tvärt om, moment- och frekvensbaserade styrdokument blir allt mer dominerande. En rad behov för fortsatt forskning och utveckling har identifierats där ett exempel är vilken inverkan styrdokumentens uppbyggnad (t.ex. om de baseras på funktion och utseende eller på moment och frekvenser) har för genomförandet av entreprenaderna och det erhållna resultatet. Ett annat exempel är analyser av de överklaganden och rättsärenden som finns från utemiljöskötselentreprenader i Sverige och Danmark för att klargöra hur vanligt förekommande de är, vad överklagande avser och hur utslagen tenderar att bli i dessa ärenden.